В системе конституционного права Боснии и Герцеговины конституционный суд является одной из опор верховенства права и правовой безопасности, а также гарантом сохранения и развития демократии. Конституционный суд не является органом ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной (в ее классическом понимании) власти, а представляет власть особого типа, sui generis, которая является регулятором трёх ветвей власти.
В данной ситуации особое значение имеют отношения между конституционным судом и законодательной властью. Органы законодательной власти, прежде всего, с помощью принятия законов устанавливают правовой порядок, а конституционный суд следит за соответствием принимаемых законов конституции, и если считает, что положения конституция были нарушены, может вмешаться — объявить закон или его отдельные положения не соответствующими конституции и лишить их юридической силы).
Выполняет ли в данной ситуации конституционный суд функцию законодателя, и если да, то каким образом? Что произойдёт в случае невыполнения законодательной властью решения конституционного суда? Должен ли конституционный суд выступать в роли позитивного законодателя? Кратко рассмотрим каждый из этих вопросов.
Позитивный/негативный законодатель
Теоретически и практически выполнение конституционным судом функции негативного законодателя не вызывает серьёзных проблем. Своим решением конституционный суд устанавливает несоответствие отдельного положения закона (или всего закона) конституции и исключает данное положение или закон из правовой системы, так, что, как правило, после истечения определённого срока они перестают действовать и законодатель заменяет их.
Тем не менее, намного более проблематичной является ситуация, когда конституционный суд выступает в роли позитивного законодателя, т.е. своим решением признаёт действительность определённых положений закона или указывает законодателю что необходимо предпринять для приведения закона в соответствие с конституцией Боснии и Герцеговины (далее — БиГ). В этом состоит отличие от действий конституционного суда в качестве негативного законодателя.
В своей практике конституционный суд БиГ выступал в роли позитивного законодателя. Несмотря на это, всегда существовали серьёзные сомнения, должен ли конституционный суд, хотя бы в исключительных случаях, выступать в такой роли. Необходимо подчеркнуть, что существует различие между ситуацией, когда конституционный суд выступает в качестве позитивного законодателя и осуществляет позитивную деятельность конституционного суда. Под деятельностью по толкованию норм права понимается созидательное, открытое и нацеленное на развитие толкование положений конституции с целью защиты верховенства права, демократического порядка и развития прав человека. Деятельность конституционного суда по толкованию норм права проявляется в его решениях как в роли негативного, так и в роли позитивного законодателя. конституционный суд с момента начала своей практики старался Конституционный суд: от функции негативного законодателя до деятельности по толкованию норм права осуществлять разъяснение правовых норм, в чём в отличие от практики в роли позитивного законодателя у него не возникало трудностей.
Роль негативного законодателя для конституционного суда сопряжена с меньшим количеством проблем. В данном случае конституционный суд устанавливает, соответствует ли тот или иной правовой акт конституции, предоставляет законодателю срок для согласования данного правового акта с конституцией и в случае отсутствия согласования с конституцией, акт, являясь неконституционным, перестает действовать. Выступая в данной роли, конституционный суд должен обосновать противоречия акта конституции, однако не вправе сообщать законодателю, каково должно быть содержание нового правового акта, который необходимо принять после вынесения соответствующего решения конституционным судом; также конституционный суд не вправе принятием данного решения объявлять действующими какие-либо положения данного закона. Данная роль может быть обоснована, прежде всего, полномочиями конституционного суда, согласно которым последний устанавливает, соответствует ли определённый правовой акт конституции. В связи с этим основная функция законодателя определяется как принятие правовых актов; конституционной основы для передачи законодателем данной функции конституционному суду не существует. Кроме того, законодатель находится в более выгодной позиции для того, чтобы установить, каким образом лучше устранить несоответствие правового акта конституции, и имеет все необходимые ресурсы, с помощью которых он наилучшим образом сможет разработать новый текст закона и т д. Таким образом, конституционный суд подвергается меньшему риску, так как законодатель самостоятельно приводит закон в соответствие с конституцией.
Тем не менее, возникает вопрос, какие меры следует принимать в случае, если законодатель не устранил несоответствие закона конституции, которое обнаружил конституционный суд, действуя в роли негативного законодателя.
В данном случае возможно возникновение целого ряда правовых ситуаций, из которых наиболее часто встречающимися являются две:
а) Законодатель формально подчинился решению конституционного суда и принял новый закон (изменения или дополнения), но не принял во внимание указания конституционного суда — prima facie очевидно, что новый закон (или положение) также не соответствует конституции.
В данной ситуации не должно возникать проблем, так как для уполномоченного органа не существует ограничений на начало новой процедуры оценки конституционным судом конституционности нового закона, что позволяет урегулировать данную ситуацию.
b) Законодатель не подчинился решению конституционного суда, не принял новый закон, и из-за прекращения действия признанного неконституционным закона возник правовой вакуум.
В данной ситуации больше не существуют положения закона, которыми можно руководствоваться в определённом правовом вопросе, хотя данный правовой вопрос может иметь решающее значение для утверждения верховенства права, а также реализации и защиты прав человека и гражданина. Действительно, неподчинение законодателя решению конституционного суда может поставить под вопрос уважение основных прав свобод человека, а также побудить конституционный суд к действиям в роли позитивного законодателя. Можно с уверенностью сказать, что конституционный суд даже не рассматривал бы возможность выступать в роли позитивного законодателя, если бы несущий ответственность законодатель выполнял решения конституционного суда, признающие определённые правовые акты или положения неконституционными. Действия конституционного суда в данной, не свойственной для него роли могут быть объяснены, ссылаясь на соответствующие статьи конституции БиГ. А именно, статье I/2 конституции говорится: «Босния и Герцеговина является демократическим государством, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с законом и на основе свободных демократических выборов». Далее, в статье II перечислены права человека и другие положения, связанные с правами человека, включая также непосредственное применение примат Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод над национальным законодательством.
Итак, на основе того, что правам человека в конституции БиГ и её положениях «…о демократическом государстве, которое действует в соответствии с законом», конституционный суд мог бы выйти за пределы традиционной роли негативного законодателя и взять на себя роль позитивного законодателя, но только в исключительных случаях, когда бездействие законодателя после принятия конституционным судом решения создаёт угрозу для верховенства права (так как определённый закон отсутствует) и уважения основных прав и свобод человека. К этому можно добавить и общую предпосылку, что судьи конституционного суда должны, разумеется, по мере возможностей, решать конституционные проблемы, а не избегать их или игнорировать их существование.
Практика конституционного суда БиГ
С вышеизложенной проблемой конституционный суд столкнулся в 2004 году, приняв решение, в соответствии с которым признавались несоответствующими конституции положения закона, закрепляющие названия отдельных городов и общин БиГ. Это решение устанавливало срок, за который законодатель должен был привести данные положения в соответствие с конституцией. После того как законодатель в установленный шестимесячный срок не устранил имеющиеся несоответствия конституции, конституционный суд принял решение о прекращении действия неконституционных положений. Тем самым названия отдельных городов и общин перестали существовать в правовом порядке, что имело последствия для верховенства закона, а также прав и свобод человека и гражданина в данных городах и общинах, так как, их жители, например, не могли получить или продлить личные документы, на основании которых они осуществляли свои права, такие как право на медицинскую помощь, свободу передвижения др. В связи с этим конституционный суд принял решение, действующее до устранения несоответствий конституции, которым временно утвердил новые названия данных городов и общин. В этом решении конституционного суда говорилось: «…принимая во внимание факт возникновения правового вакуума из-за прекращения действия признанных неконституционными положений, а также необходимость беспрепятственной деятельности городов общин, названия которых определялись положениями закона, которые утратили силу…» Важно отметить, что законодатель только в 2009 году выполнил решение конституционного суда, признавшее названия отдельных городов и общин не соответствующими конституции, и принял соответствующий закон.
С похожей проблемой конституционный суд столкнулся в 2011 году, приняв решение о несоответствии конституции положения закона, которое определяло названия регионов регистрации для присвоения индивидуального идентификационного номера. В данном случае законодатель также в установленный шестимесячный срок не выполнил решение конституционного суда, а конституционный суд принял решение о прекращении действия неконституционных положений. После этого больше не существовало какое-либо положение закона, определяющее названия регионов регистрации для присвоения индивидуального идентификационного номера. На практике это значило, что индивидуальный идентификационный номер больше не может быть присвоен, из-за чего не могут быть выданы личные документы, такие как заграничный паспорт, идентификационная карта и др. Последствием данной ситуации стали демонстрации граждан. Акцентировалось внимание на сложном положении новорождённых детей, особенно, тяжелобольных из-за невозможности их выезда на лечение за границу без заграничного паспорта, который, в свою очередь, не мог быть им выдан из-за невозможности присвоить индивидуальный идентификационный номер. Серьёзные нарушения прав человека были очевидны, о чём, несомненно, знал конституционный суд. В данной ситуации конституционный суд всерьёз рассматривал возможность взять на себя роль позитивного законодателя и снова на временной основе определить названия регионов регистрации для присвоения индивидуального идентификационного номера. Важно подчеркнуть, что в данном случае существовала инициатива граждан, объединений и даже самих парламентариев, то есть членов законодательной власти по поводу того, чтобы конституционный суд выступил в роли позитивного законодателя. Тем не менее, этого не произошло. Законодатель, главным образом, под давлением общественности, скорректировал закон соответствующим образом утвердил названия регионов регистрации.
В похожей ситуации конституционный суд также оказался в связи с ещё одним своим решением, которое не было выполнено и касается закона о выборах и статута города Мостара, некоторые положения которых объявлены несоответствующими конституции и утратили силу в правовом порядке, а новые положения не приняты, из-за чего в данном населённом пункте не могло быть осуществлено одно из конституционных прав, закреплённое в статье I/2 Конституции, в которой говорится, что «БиГ является демократическим государством, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с законом и на основе свободных демократических выборов». Таким образом, стало невозможным осуществление одного из основных конституционных прав. Реакции конституционного суда пока не последовало, хотя сроки приведения положений правовых актов в соответствие с конституцией давно прошли, и есть вероятность, что конституционный суд вмешается.
Конституционный суд был близок к тому, чтобы выступить в роли позитивного законодателя в двух конкретных ситуациях, когда он принял решения о несоответствии законов конституции БиГ таким образом, что законодатель не смог привести в порядок законы в области, затрагивающей определённые конституционные права граждан. Например, в одном из случаев в законе не содержалось положений, на основании которых возможна передача полномочий, когда судебное рассмотрение осуществляется на основе государственного закона о судебной процедуре, и одна из сторон ущемлялась в правах в рамках судебного процесса. В другой ситуации отсутствовали положения, определяющие компенсации в различных ситуациях только для одной категории занятый, в то время как для остальных категорий такие положения имеются. В данных решениях конституционного суда прямо указывается что должен сделать законодатель для приведения данных законов в соответствие конституции БиГ, не конкретизируя механизм реализации данных решений.
Можно утверждать, что конституционный суд также выступал в роли позитивного законодателя, когда принял решение об отмене результатов выборов депутатов веча общины в городское вече города Сараево, так как выборы прошли на основании не соответствующих конституции положений, согласно которым не обеспечивалось минимальное представительство всех государствообразующих народов БиГ. Решение конституционного суда предписывало вечам общины провести новые выборы депутатов городского веча в тридцатидневный срок в соответствии с положениями конституции БиГ, а не на основе не соответствующих конституции положений городского статута, как это было сделано до вынесения решения конституционным судом.
Заключительные положения
Резюмируя вышесказанное, можно прийти к заключению, что в своей практике конституционный суд выступал в роли позитивного законодателя лишь в «исключительном случае» с целью обеспечения верховенства права и предотвращения серьёзного нарушения прав человека. Тем не менее, легитимное основание (как, например, защита прав человека) не должно уменьшать осторожность действий конституционного суда в таких ситуациях. Как уже было сказано, действия в роли позитивного законодателя вызваны именно действием (бездействием) ответственного законодателя и направлены на реализацию решений конституционного суда. Тем не менее, не существует абсолютной гарантии, что таким образом будет обеспечена защита прав человека, так как решение конституционного суда, принятое им роли позитивного законодателя, необходимо выполнить тем же самым органам власти, который не выполнил решение решение конституционного суда, принятое им в роли негативного законодателя. Поэтому в таких ситуациях всегда необходима осторожность.
На данной конференции, безусловно, будут рассмотрены и некоторые другие вопросы, связанные с действиями конституционного суда в роли позитивного законодателя, а также даны ответы на некоторые из этих вопросов.
Несмотря ни на что, на мой взгляд, конституционный суд должен иметь право толкования норм права; также в исключительных ситуациях для поддержания верховенства права и правовой безопасности, защиты прав человека и развития демократии он должен брать на себя роль позитивного законодателя, однако лишь на временной основе.
Итог
Действия конституционного суда в роли позитивного законодателя необходимы только в «крайнем случае» для обеспечения верховенства права и предотвращения серьёзных нарушений прав человека. Тем не менее, легитимное основание- защита прав человека- не должно уменьшать осторожность действий конституционного суда в таких ситуациях. Как уже было сказано, действия в роли позитивного законодателя вызваны именно (без)действием ответственного законодателя и направлены на реализацию решений конституционного суда. Тем не менее, не существует абсолютной гарантии, что таким образом будет обеспечена защита прав человека, так как решение конституционного суда, принятое им в роли позитивного законодателя, также необходимо выполнить теми же самыми органами власти, которые не выполнили решение конституционного суда, принятое им в роли негативного законодателя. Стоит подходить к вопросу осознанно и осторожно.
Автор — Мато Тадич
Перевод — Даниил Чугунов, Алсу Гараева
sinatistis.wordpress.com 